近年来,政府和社会资本合作的“PPP模式”备受各地政府青睐。短短数年,PPP项目数量从零飙升至7000余个,投资额超11万亿元,呈现“野蛮生长”之势。随之而来的是,假的PPP增多,“伪PPP”、违规采购、合规缺失的项目充斥其间,给PPP项目的持续健康发展埋下隐患。

　　为规范PPP项目运作、遏制隐性债务增量,财政部去年11月掀起了一场集中清理PPP项目的“风暴”,对不符合规范的假PPP项目进行集中清退。今年4月,相关部门再度发文,要求清查问题项目。

　　有分析人士指出,很多人都认为,只要项目挂上了“PPP”,就能够“背靠大树好乘凉”,如今,国家重拳出击,避免“劣币驱逐良币”情况的加剧,同时,在清理过程中或许还可以探索出更加适合国情的“PPP新模式”。

　　　　PPP项目迎来清理“风暴”

　　自2014年财政部、发改委同意推广“PPP模式”以来,PPP项目一直保持着“超常规”发展的态势。在融资渠道收窄、城镇化建设需求强烈等因素的综合作用下,地方政府将PPP作为一种新的投融资方式,接力地方基础设施和公共服务建设。建设单位、施工企业也将PPP模式作为继续赚取施工利润的一个新工具,纷纷转型社会资本方,加入PPP项目热潮。但短短四年时间,PPP模式便摸到了“天花板”,且乱象频现。

　　为整治乱象,2017年11月16日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,要求各级财政部门组织开展项目管理库入库项目集中清理工作,全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料,对PPP项目进行全面清理。

　　2018年4月28日,财政部再度发布《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》,要求对此前核查出的问题项目进行整改。

　　日前,财政部公布各地落实PPP项目库集中清理工作的情况,全国36个省区市及新疆生产建设兵团,截至今年4月23日各地累计清理政府和社会资本合作(PPP)退库项目1695个、涉及投资额近2万亿元;上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

　　记者注意到,前述数据是财政部首次完整地公布历时4个多月的PPP清理整顿结果。这个结果意味着全国被退库或整改的PPP项目达到3700个,占目前管理库项目总数约51%;清理或整改涉及投资资金近5万亿元,占入库项目投资总额比重约36%。

　　一位PPP业内人士透露,这次清理出库的项目除了不合规外,也有部分项目是地方政府希望主动清退的,从而腾出财力空间做那些更急需做的PPP项目。

　　　　一直在“摸着石头过河”

　　“尽管PPP项目已经‘遍地开花’,体量巨大,但是一直以来都处于‘摸着石头过河’的状态,尚未形成一个完整的体系。”重庆市建委一位工作人员对《工人日报》记者表示,PPP模式大规模推广以来,受到了地方政府和社会资本的欢迎,但在推广过程中各地存在着大量“泛PPP”“伪PPP”,明股实债,直接导致地方政府承担巨大风险,对金融安全构成了直接威胁。

　　《工人日报》记者了解到,对于PPP模式,业界一个典型做法是政府与私人部门共同组成SPV(特殊目的机构),针对特定项目和资产,与政府签订特许经营合同,并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营,待特许经营期满后,SPV终结并将项目移交给政府。

　　对此,一位参与了PPP投资的央企负责人坦言,PPP项目推进过程中,没有经验可以借鉴,全靠自己摸索,某些项目经理在管理过程中依旧按照普通项目来推进,走了不少弯路,并且PPP模式对金融机构的依赖较大,但由于风险等无法预估,很多金融机构都持观望态度,也增加了投资成本。由此,待投资结束后,仅仅通过“特许经营期”回本,盈利的周期会很长,提高了投资的风险性。

　　某央企从事PPP项目管理的一位项目经理告诉记者,原以为项目挂上了“PPP”的头衔,企业和项目都能在“大树”下纳凉,但在操作过程中却是在给“老子打工”,“普通项目是业主付钱我们劳动,而PPP则是业主和企业一同投资,我们单个项目部是企业的子单位,企业对我们的要求会更加严格,所以这无异于是给‘老子打工’。”

　　　　发展将愈加规范

　　“客观来讲,当前PPP项目的前期工作专业水平不够,各方面还存在很多缺陷,甚至在某些领域已经面临着‘过大于功’,但这都只是短期的,从长远来看,PPP模式在中国的各方面建设中还将大有作为。”业界普遍认为,随着国家数次发文整治乱象,PPP项目会愈加规范,PPP健康发展长效机制正在建立。

　　中央财经大学PPP治理研究院院长曹富国指出,国家“清库”工作,实际上是PPP在经历了爆发式增长之后的一次回顾和体检工作。“清库”工作表明政策层面致力于规范和可持续发展的决心毫不含糊,即使是示范项目也不能例外。“清库”结果也向PPP市场各方发出追求“真PPP”的强有力的积极信号,表明国家将拧紧“入库”的“发条”。

　　《中国PPP蓝皮书:中国PPP行业发展报告(2017~2018)》显示,2018年会是PPP模式的规范发展、可持续发展关键年,规范将会是关键词。发展增速放缓,质量逐步提升;政策法律层面的顶层设计会加速推进,政策上将鼓励民间资本参与,完善PPP金融政策,市场透明化和信息公开化将会加强。

　　记者也从财政部PPP中心获悉,国家接下来还将重点推进制度建设,夯实PPP法治化基础。另外,PPP标准化合同、绩效管理、风险管理等制度也在推进过程中,以进一步优化PPP发展的制度环境,防范化解PPP项目实施过程中因主客观因素带来的相关风险。

　　在金融从业者刘伟看来,随着PPP的逐渐规范化,国企市场广阔、民企机遇凸显,市政项目会递减、环保领域或将升温,这无疑给务实者带来利好,真正的PPP的春天将会到来。(黄仕强)