在很多人的潜意识里，法治时代某种程度上就是权利时代，人们对立法的认知与判断，更多的从权利视野观察，对立法中关于权利的博弈也更为敏感。与之相关，对于立法中权力的设定与组织，或是认为与己无关、难以介入；或是由爱生恨，对权力产生天然的厌恶与防范心理。在这样的社会心理下，关乎权力的立法，除了知识界带着怀疑的眼光审视外，普通民众很少关注，立法过程缺乏应有的博弈与商讨，这或许是新时代组织法的一个重要问题。

　　检视中国古代的立法，统治者比较关注对权力的组织立法，通过一系列具体制度，将符合儒家伦理和统治要求的德性规范，诸如官僚体系内部，很好实现了对各级权力的有效组织。观察法治发达国家，其国家组织法都较为健全，对权力的组织既追求正当性又讲究有效性。相比而言，我国的组织法尚不发达，无论是国家机构还是公职人员，或者是公共设施与公共财物，都缺乏严格的法律规范，还未形成一种对权力的有效组织脉络。

　　法律之于权力的功能，首要在于组织。这种组织既包括了人们所熟知的规训和控制，也包含对效率的追求、对德性的赋予。但是，以往人们感知更多的是权力与权利的对峙，对组织权力的便利性并不敏感，因而更强调控权与制约。现实生活中，权力失范事件经常发生，公共权力不断遭遇到抵制，以致在一些危机事件中“寸步难行”。其实，在法律的调整机制里，权利与权力并非天然的敌对关系，立法既要保护好权利，同时也要组织好权力，这是权利安定并有序增长的重要基础。我们不能光是关注立法对权利容量的增进，关注立法对权力的控制，同样还需关注立法对权力的有效组织。

　　那么，立法如何有效地组织权力呢？笔者认为关键是要掌握好平衡。

　　其一是权力配置的平衡，不能顾此失彼或错漏百出。现代社会事务纷繁复杂，任何矛盾问题的解决都很难仅仅依靠单一部门。在系统性思维下，公共治理需要不同公权力部门密切合作，而这种合作的前提是权力配置要均衡。无论是此前的“九龙治水”，还是一些地方出现的“权力真空”，其实都凸显出权力配置上出现偏失。因此在组织法上，首先需要对国家机构特别是行政机关的职权，进行平衡配置，解决权力之间的制衡与合作这一难题。

　　其二，立法有效组织权力，还需实现控制权力与保障权力的平衡。从正当性上考虑，立法组织权力必须立足于权利目的，但是这一目的的实现并非只有控制权力一条路，相反，保障正当性权力也是增进权利的重要途径。当权力羸弱不足以维护公共秩序、应对公共治理，保护权利亦无从谈起，甚至“丛林法则”也会借机生长。因此，对权力的控制还需考量有效性原则，尽可能提高权力效能的发挥。尤其是社会矛盾集中的领域，权力不负责任或缺乏能动性，也会产生比滥用更危险的后果。立法在组织权力时，就应当认真考虑其专业属性和能动空间。

　　其三，立法有效组织权力，还应关注官僚体系内问责与激励的平衡。权力有效发挥功能，最终取决于具体的人。立法既要为国家公职人员划出明确的行为底线，严格防范其滥用职权；同时也要提供足够的激励机制，让他们能够“想民之所想、急民之所急”。尤其是在强化依法用权的责任之后，就应及时完善各类各级公职人员的激励性立法。从科学性上考量，目前我国的公务员法、人民警察法、法官法、检察官法、军官法等，都需要在尊重职业规律的基础上，实施科学分类、完善管理制度、创新激励措施，促进公职人员的现代化，打通权力服务人民的“最后一公里”。

　　（作者傅达林 国防大学政治学院教授）