问题是时代的声音，也是立法实践的起点。读懂一个时代，首先需要读懂这个时代的问题。立法要配得上伟大的时代，首先也必须回答时代提出的重大问题，解决时代中人民生活发展面临的种种困惑。正是在对时代问题的创造性回答中，立法才能把脉时代、洞悉人心，开法治风气之先。

　　在人类立法史上，那些熠熠生辉的法典，无不镌刻着回答“时代之问”的宝贵经验。1800年开始起草、1804年通过并颁布实施的法国民法典，之所以成为世界法律史上的一个里程碑，决非仅仅在于法典本身的结构精巧和逻辑严谨，更大程度上还在于其顺应了以集中立法承认和保障权利的社会需要，推动解决了当时法国由农业社会向工业社会过渡的时代性课题。

　　立法是解决社会问题的“金钥匙”。我们常说的科学立法，首要的判断标准就是立法必须瞄准现实问题，通过科学的利益分配与权利确认予以破解。但是在立法实践中，这样的问题意识有时并不明显。例如：有的立法动机不纯，所谓“观赏式立法”“政绩式立法”等现象，说到底并非为了解决发展中真正的社会问题，而只是将立法当作了粉饰的门面；有的立法找准了问题，却没有寻求到破解之道，所设计的规则由问题引发但并未回归到问题的终结上来；还有的立法在破解问题时“避重就轻”，遇到问题绕道走。

　　中国特色社会主义进入新时代。区别于改革开放之初，新时代的立法不仅要继续解决一些领域“无法可依”的问题，而且要深刻把握时代提出的各种问题及其特点，将这些问题由事实提炼为规则，有针对性地进行立法设计，进而提升整个法律体系对社会实践和时代需求的回应能力。例如有关国家公职人员的组织立法，无论是公务员法、警察法还是其他人员法，其需要解决的共性问题应当是：现代社会究竟需要什么样的公职人员队伍？在回答这一原点性问题的基础上，则需要进一步探究：每个领域的公职人员需要具备什么样的专业化能力？如何通过科学分类和分而治之以激励公职人员履职尽责？

　　相比而言，大陆法系国家的立法更强调理论逻辑，而英美法系国家的立法则更强调问题意识。新时代的中国立法应该博采众长，在问题意识的牵引下，以更加周延的规则设计去满足社会实践的需求。这需要我们从“面向理论的立法”转向“面向实践的立法”。在立法动因上确立问题导向，若某一具体问题可以通过行政方式、法律行为等解决，便无须再进行单独立法；在立法设计上坚持问题中心，避免空洞的重复与宣教，尽可能供给一大批契合社会现实、有效调整社会关系、解决社会问题的法律规则；在立法路径上引入问题思维，从问题的根源处着手寻求治本之策而非权宜之计。

　　当然，现代社会越来越复杂化，每种问题的产生及其表现都非单一因素、单一形态，由此立法也需实现从部门立法向综合立法转变。很多社会问题，难以通过单一部门职责就能解决，综合性问题需要综合性立法应对。而传统的部门立法体制，无论是思维定式、立法视野、可纳入社会资源等都受限，立法表现形式更多参照部门体制确定，这种条块分割的立法容易造成法律规则在解决某一社会问题时捉襟见肘。因此，新时代对于社会治理的综合性立法需求更高，这或许需要确立以问题为中心的“大立法格局”，以全面充分均衡有效地回应社会关切。

　　（作者傅达林系国防大学政治学院教授）